Oleh: Moh. Mu’alim | LBH PB PMII Bidang Pendidikan dan Pengembangan SDM
Demokrasi Lokal di Persimpangan Jalan
Demokrasi lokal Indonesia kembali diuji ketika wacana pemilihan kepala daerah oleh DPRD menguat di ruang publik. Isu ini muncul bukan dalam ruang hampa, melainkan di tengah konsolidasi kekuasaan pasca pemilu nasional dan agenda penataan ulang sistem pemilu. Perdebatan yang berkembang sering kali dibingkai secara teknokratis, terutama dengan menonjolkan besarnya biaya penyelenggaraan pilkada langsung. Namun, ketika demokrasi direduksi menjadi persoalan anggaran, substansi kedaulatan rakyat berisiko terpinggirkan. Padahal, demokrasi lokal bukan sekadar prosedur elektoral, melainkan mekanisme distribusi kekuasaan yang menjamin keterlibatan warga. Di titik inilah pilkada menjadi isu konstitusional dan politis, bukan sekadar administratif.
Pernyataan Presiden terpilih Prabowo Subianto mengenai mahalnya biaya pemilu dan perlunya efisiensi sistem pemilihan menjadi pemicu utama kembalinya wacana ini. Meski pernyataan tersebut tidak secara eksplisit menghapus pilkada langsung, respons elite politik menunjukkan bahwa sinyal tersebut ditangkap sebagai peluang perubahan desain demokrasi lokal. Sejumlah partai politik di parlemen segera menyatakan kesiapan membahas opsi pemilihan kepala daerah oleh DPRD. Narasi efisiensi pun dengan cepat menjadi argumen utama dalam diskursus publik. Namun, minim dibahas bagaimana dampaknya terhadap partisipasi politik warga. Akibatnya, perdebatan cenderung timpang sejak awal.
Demokrasi sejatinya selalu mengandung biaya, baik biaya fiskal maupun sosial. Dalam teori demokrasi konstitusional, biaya tersebut dipahami sebagai investasi legitimasi agar kekuasaan memiliki dasar moral dan politik yang kuat. Ketika efisiensi anggaran dijadikan justifikasi utama, demokrasi berisiko direduksi menjadi sekadar mekanisme pengambilan keputusan murah. Padahal, legitimasi tidak pernah lahir dari efisiensi semata. Ia lahir dari partisipasi, keterwakilan, dan kepercayaan publik. Tanpa ketiga elemen ini, stabilitas politik justru menjadi rapuh.
Lebih jauh, wacana pemilihan kepala daerah oleh DPRD memperlihatkan kecenderungan pergeseran paradigma demokrasi. Demokrasi tidak lagi diposisikan sebagai hak warga negara, melainkan sebagai variabel kebijakan yang bisa dinegosiasikan. Dalam konteks ini, rakyat tidak lagi dilihat sebagai pemilik kedaulatan, tetapi sebagai beban biaya politik. Cara pandang semacam ini berbahaya bagi demokrasi lokal yang masih dalam proses pematangan. Terlebih, pengalaman historis Indonesia menunjukkan bahwa demokrasi elitis di tingkat lokal cenderung melahirkan politik tertutup dan transaksional. Karena itu, wacana ini patut dikritisi secara serius.
Secara global, perdebatan semacam ini sejalan dengan fenomena democratic backsliding. Demokrasi tidak selalu runtuh melalui kudeta atau pembatalan pemilu, tetapi sering kali melemah melalui perubahan hukum yang tampak sah dan rasional. Indonesia, sebagai negara pasca-transisi demokrasi, tidak kebal terhadap gejala tersebut. Justru karena perubahan dilakukan lewat jalur legal, publik sering terlambat menyadari dampak jangka panjangnya. Oleh sebab itu, perdebatan pilkada tidak boleh dipersempit pada efisiensi, tetapi harus ditempatkan dalam kerangka perlindungan demokrasi lokal.
Sejarah Pilkada: Dari Sentralisasi ke Mandat Rakyat
Secara historis, mekanisme pemilihan kepala daerah di Indonesia berakar kuat pada tradisi sentralisasi kekuasaan negara. Sejak awal kemerdekaan hingga masa Orde Baru, kepala daerah pada dasarnya tidak diposisikan sebagai representasi politik masyarakat lokal, melainkan sebagai bagian dari struktur pemerintahan pusat di daerah. Pola ini dilembagakan secara tegas melalui Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan di Daerah, yang menempatkan kepala daerah sebagai “alat pemerintah pusat”. Dalam kerangka hukum ini, DPRD memang diberi kewenangan memilih kepala daerah, tetapi kedudukannya tidak independen. DPRD berada dalam kontrol ketat eksekutif pusat dan partai politik dominan, terutama Golkar, sehingga proses pemilihan kepala daerah bersifat elitis dan tertutup. Akibatnya, kepala daerah lebih merepresentasikan kepentingan kekuasaan nasional daripada aspirasi masyarakat daerah.
Reformasi 1998 membuka ruang koreksi terhadap pola sentralisasi tersebut. Melalui Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah, negara mulai memperluas desentralisasi dan mengurangi dominasi pusat. Namun, undang-undang ini masih mempertahankan mekanisme pemilihan kepala daerah oleh DPRD. Model ini diposisikan sebagai tahap transisi menuju demokrasi lokal, dengan asumsi bahwa DPRD pasca-reformasi akan menjadi lembaga representatif rakyat.
Dalam praktiknya, asumsi tersebut tidak sepenuhnya terbukti. Pemilihan kepala daerah oleh DPRD justru melahirkan persoalan serius, terutama politik uang, transaksi jabatan, dan kooptasi elite partai. Proses pemilihan berlangsung tertutup, minim partisipasi publik, dan jauh dari prinsip transparansi.
Sejumlah kasus pada periode 1999–2004 menunjukkan secara nyata bagaimana pemilihan kepala daerah oleh DPRD mereduksi demokrasi lokal. Pemilihan Gubernur Jawa Barat tahun 2003, misalnya, diwarnai tuduhan politik uang dan mobilisasi suara DPRD yang masif, hingga memicu protes publik. Tak hanya itu, di berbagai daerah lain seperti Riau, Maluku, dan Sulawesi Selatan, pemilihan kepala daerah oleh DPRD juga kerap berujung konflik elite dan gugatan politik. Bahkan, pada awal 2000-an, banyak anggota DPRD terjerat kasus korupsi terkait suap pemilihan kepala daerah. Fenomena ini menunjukkan bahwa pemilihan oleh DPRD menciptakan arena politik transaksional yang tertutup dari kontrol rakyat.
Kondisi tersebut mendorong kritik luas dari masyarakat sipil, akademisi, dan pembentuk undang-undang. Evaluasi terhadap praktik pemilihan oleh DPRD akhirnya melahirkan perubahan mendasar melalui Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah. Undang-undang ini untuk pertama kalinya memperkenalkan pemilihan kepala daerah secara langsung oleh rakyat sebagai mekanisme utama demokrasi lokal.
Pilkada langsung mulai dilaksanakan pada tahun 2005 dan dimaksudkan untuk memutus mata rantai transaksi elite di DPRD, sekaligus mengembalikan legitimasi politik kepada masyarakat. Ketentuan ini kemudian diperkuat melalui Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2008 sebagai bentuk penyempurnaan atas pelaksanaan pilkada langsung.
Dalam perkembangannya, pengaturan pilkada terus disempurnakan, termasuk melalui Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2016 yang mengatur pilkada serentak dan memperkuat peran penyelenggara pemilu. Meskipun muncul berbagai kritik terhadap pilkada langsung seperti biaya politik tinggi dan konflik elektoral pembentuk undang-undang tetap mempertahankan prinsip pemilihan langsung. Konsistensi ini menunjukkan bahwa pilkada langsung dipahami sebagai hasil pembelajaran historis, bukan sekadar kebijakan sementara. Ia lahir dari pengalaman konkret kegagalan pemilihan oleh DPRD dalam menjamin demokrasi, akuntabilitas, dan legitimasi kepala daerah.
Karena itu, wacana mengembalikan pemilihan kepala daerah ke DPRD sejatinya merupakan langkah mundur secara historis dan normatif. Model tersebut bukan hanya pernah diterapkan, tetapi juga terbukti melahirkan praktik politik yang tertutup, transaksional, dan minim kontrol publik. Menghidupkan kembali mekanisme yang telah ditinggalkan berarti mengabaikan pelajaran penting dari sejarah hukum dan politik Indonesia.
Demokrasi lokal bukan eksperimen sesaat yang dapat diulang tanpa konsekuensi, melainkan proses panjang yang dibangun melalui koreksi berkelanjutan. Setiap perubahan desain pemilihan kepala daerah seharusnya berangkat dari pengalaman empiris tersebut, agar negara tidak mengulangi kesalahan yang sama dengan bungkus kebijakan yang baru.
Implikasi Pemilihan Kepala Daerah oleh DPRD terhadap Prinsip Otonomi Daerah Substantif
Dalam teori desentralisasi modern, otonomi daerah tidak dipahami semata sebagai pelimpahan kewenangan administratif dari pusat ke daerah. Para pemikir desentralisasi menegaskan bahwa otonomi sejati mensyaratkan adanya local political control, yakni kemampuan masyarakat lokal untuk menentukan dan mengawasi pemimpinnya secara langsung. Tanpa kontrol politik tersebut, desentralisasi hanya melahirkan otonomi administratif yang bersifat teknokratis.
Dalam konteks inilah pemilihan kepala daerah secara langsung menjadi elemen kunci otonomi daerah substantif. Pilkada langsung menyediakan mekanisme mandat elektoral yang menghubungkan kepala daerah dengan rakyat sebagai sumber legitimasi kekuasaan. Ketika mekanisme ini dihapus atau dialihkan ke DPRD, relasi antara rakyat dan kekuasaan lokal mengalami pemutusan yang signifikan.
Dari perspektif teori demokrasi electoral accountability, pilkada langsung menciptakan akuntabilitas vertikal, yaitu pertanggungjawaban kepala daerah kepada pemilih. Kepala daerah dipaksa memperhitungkan kepentingan publik karena kelangsungan kekuasaannya bergantung pada evaluasi rakyat melalui pemilu. Pemilihan oleh DPRD mengubah secara mendasar struktur akuntabilitas ini. Kepala daerah tidak lagi bergantung pada pemilih, melainkan pada elite legislatif dan konfigurasi kekuatan partai di DPRD.
Dalam sistem kepartaian Indonesia yang terpusat dan hierarkis, pergeseran ini memperkuat dominasi elite partai atas eksekutif daerah. Tidak mengherankan jika partai-partai seperti Partai Golkar, Gerindra, PAN, dan PKB memandang wacana ini sebagai opsi yang menguntungkan secara politik, karena memperbesar kontrol partai atas jabatan kepala daerah dan mengurangi ketidakpastian elektoral.
Implikasi dari pergeseran ini tidak berhenti pada soal mekanisme pemilihan, tetapi menyentuh inti prinsip otonomi daerah dalam konstitusi. Pasal 18 ayat (4) UUD 1945 menyatakan bahwa gubernur, bupati, dan wali kota “dipilih secara demokratis”. Frasa ini secara konstitusional dimaksudkan untuk menjamin bahwa pengisian jabatan kepala daerah tidak terlepas dari prinsip kedaulatan rakyat. Dalam praktik ketatanegaraan pasca-reformasi, pemilihan langsung diterima sebagai bentuk paling konkret dari makna “demokratis” tersebut, karena memungkinkan partisipasi langsung warga negara. Mengalihkan pemilihan kepada DPRD memang masih dapat diklaim “demokratis” secara prosedural, tetapi secara substantif berpotensi mengosongkan makna kedaulatan rakyat yang menjadi roh Pasal 18 UUD 1945.
Penolakan terhadap wacana pemilihan oleh DPRD dari berbagai organisasi masyarakat sipil dan sebagian kekuatan partau politik seperti PDI Perjuangan didasarkan pada kekhawatiran politik elitis dan tertutup. Tanpa pilkada langsung, ruang partisipasi politik masyarakat lokal menyempit secara drastis. Rakyat kehilangan instrumen paling nyata untuk mempengaruhi arah kepemimpinan daerah. Dalam teori demokrasi partisipatoris, kondisi tersebut melemahkan democratic responsiveness, yaitu kemampuan sistem politik merespons aspirasi warga. Aspirasi publik berisiko tereduksi menjadi sekadar masukan informal yang tidak mengikat secara politik.
Perubahan desain pilkada menuju pemilihan oleh DPRD merupakan bentuk kemunduran demokrasi yang bersifat gradual dan legalistik. Demokrasi tidak runtuh melalui pembatalan pemilu atau penghapusan konstitusi, melainkan melalui perubahan institusional yang secara perlahan mengurangi partisipasi rakyat. Narasi efisiensi, stabilitas, dan penyederhanaan sistem sering digunakan untuk membenarkan perubahan tersebut. Namun, ketika partisipasi politik dikorbankan, legitimasi demokrasi justru melemah. Dalam jangka panjang, hal ini dapat menurunkan kepercayaan publik terhadap lembaga politik lokal dan memperlebar jarak antara pemerintah daerah dan masyarakat.
Jika kecenderungan ini dibiarkan, otonomi daerah berisiko tereduksi menjadi konsep administratif tanpa dimensi demokratis. Daerah mungkin tetap memiliki kewenangan mengelola anggaran dan kebijakan, tetapi rakyat kehilangan kuasa menentukan siapa yang menjalankan kewenangan tersebut. Situasi ini bertentangan dengan semangat reformasi dan prinsip negara demokratis yang menempatkan rakyat sebagai subjek, bukan objek kekuasaan. Oleh karena itu, pemilihan kepala daerah oleh DPRD tidak hanya berdampak pada mekanisme pilkada, tetapi juga menentukan apakah otonomi daerah di Indonesia akan tetap bersifat substantif atau justru kembali menjadi formalistik dan elitis.
Menimbang Argumen Efisiensi
Argumen efisiensi anggaran menjadi justifikasi utama pendukung pemilihan kepala daerah oleh DPRD. Pilkada langsung dianggap mahal dan membebani keuangan negara. Dalam situasi fiskal yang menantang, argumen ini tampak rasional. Namun, dalam teori demokrasi, biaya pemilu merupakan cost of legitimacy. Biaya tersebut dibayar untuk memastikan kekuasaan memiliki dasar dukungan rakyat. Menghapus pilkada langsung berarti memangkas biaya legitimasi.
Efisiensi juga tidak selalu identik dengan efektivitas pemerintahan. Kepala daerah yang dipilih oleh DPRD belum tentu lebih efektif atau bebas dari korupsi. Justru, politik tertutup cenderung meminimalkan pengawasan publik. Tanpa keterlibatan rakyat, proses pengambilan keputusan menjadi kurang transparan. Dalam jangka panjang, biaya sosial dan politik dari rendahnya kepercayaan publik bisa jauh lebih besar daripada penghematan anggaran.
Selain itu, persoalan mahalnya pilkada lebih tepat dipahami sebagai masalah tata kelola. Reformasi pembiayaan politik, pembatasan biaya kampanye, dan penegakan hukum terhadap politik uang merupakan solusi yang lebih sejalan dengan prinsip demokrasi. Mengubah mekanisme pemilihan bukanlah satu-satunya, apalagi solusi terbaik. Negara seharusnya memperbaiki instrumen demokrasi, bukan menguranginya. Narasi efisiensi sering kali menutupi kepentingan politik di baliknya.
Pemilihan oleh DPRD menguntungkan elite partai karena memperkecil risiko kekalahan elektoral. Dalam konteks ini, efisiensi menjadi bahasa netral untuk menjustifikasi konsolidasi kekuasaan. Publik perlu membaca argumen ini secara kritis agar tidak terjebak pada logika semu. Demokrasi tidak boleh dikorbankan demi kenyamanan elite.
Pada akhirnya, efisiensi harus ditempatkan di bawah prinsip kedaulatan rakyat. Demokrasi lokal yang sehat memang membutuhkan biaya, tetapi biaya tersebut adalah harga untuk menjaga legitimasi dan akuntabilitas. Jika efisiensi dijadikan alasan utama untuk mengurangi partisipasi politik, maka arah demokrasi sedang bergeser. Dan ketika arah itu bergeser, otonomi daerah substantif akan menjadi korban pertamanya.
